Professor Jan F. Bernt: Bekymret over maktbalansen i offentlig sektor

Maktspillet mellom fagfolk og politikere i stat og kommune er like gammelt som parlamentarismen, og vektskålen har vippet frem og tilbake i skiftende tider. Kritiske røster hevder at embetsverket de siste tiårene gradvis har gitt fra seg faglig integritet til fordel for ledelsens politiske gevinst.

En av de som tydeligst målbærer dette dilemmaet i samfunnsdebatten er professor Jan Fridthjof Bernt ved Universitetet i Bergen.

— Det som skjer er en forskyvning i en vanskelig balanse mellom det faglig embetsmessige og det politiske i det offentlige forvaltningsapparat, sier Bernt.

— Utgangspunktet er en opplevelse av at embetsverket i stat og kommune har hatt for mye makt. Dette har i mange sammenhenger vært en legitim kritikk, men nå ser vi tendenser til at deler av norsk forvaltning styrer mot den motsatte grøftekanten, mot et system der embetsverk og tjenestemannsadministrasjon forventes å rendyrke rollen som sekretariat for politisk ledelse.

— Spesielt i kommunene har vi sett at politikerne legger seg tungt på administrasjonen når det gjelder det faglige innholdet av sakforeleggene, og de senere årene ser vi tilløp til det samme i departementene. Vi får nå faglige utredninger på juridiske områder hvor det synes ganske tydelig at de skriver det politikerne ønsker, ikke det som er faglig korrekt, sier han.

Han nevner en rekke eksempler. Et av dem er Fremskrittspartiets flaggsak om at det skal bli tillatt å bruke snøscooter i friluftsområder.

— I utgangspunktet var det en bestemmelse i Friluftsloven som uttrykkelig forbød dette. I første omgang forsøkte ikke Regjeringen å endre denne lovbestemmelsen, men brukte en eldre lov om forsøk i kommunal virksomhet, som hjemmel for å gi dispensasjon fra Friluftsloven. Men denne forsøksloven gir overhodet ikke hjemmel til til å fravike klare lovforbud i andre lover, den handler om tillatelse til å flytte forvaltningsansvar fra statlige eller fylkeskommunale organer til kommuner, ikke om innholdet i de lovene det kan være tale om.

— Etter at departementet først hadde insistert på at de kunne bruke forsøksloven som hjemmel for å fravike Friluftslovens regel, fremmet man til slutt forslag om de nødvendige lovendringer.

Et annet eksempel er hyperaktuelt i forbindelse med presset for kommunesammenslåinger.

— Bestemmelsene i Inndelingslova var klare nok: når to kommuner hadde slått seg sammen skulle det holdes nytt kommunevalg. Men dette kunne være praktisk belastende og politisk problematisk, så det ble gitt tillatelse til at kommunestyrene kunne avtale seg imellom hvordan det nye kommunestyret skulle se ut. Det ble gjort med henvisning til en diffus dispensasjonsparagraf i loven som klart nok ikke tok sikte på et så alvorlig inngrep i velgernes mulighet til å påvirke sammensetningen av kommunestyret.

— Departementet holdt imidlertid lenge fast på dette var lovlig, men til slutt endret de loven og tok inn den nødvendige hjemmelen for slike særordninger.

Bernt mener en annen vesentlig drivkraft bak denne utviklingen i både stat og kommune er det stadig sterkere fokuset på budsjettkontroll for å sikre et tilstrekkelig økonomisk spillerom for politisk ledelse på prioriterte områder.

— Økonomi har gradvis blir mer styrende også der Stortinget har lovfestet minimumsytelser og standardkrav for stønad og tjenester til borgerne, sier Bernt.

Som eksempel på dette nevner han utviklingen når det gjelder styring av og kontroll med sosialtjenestene i kommunene.

— Lenge var sosialkontorene ledet av fagfolk som så sitt faglige ansvar for å oppfylle lovgivers intensjoner om sosial trygghet og rettssikkerhet som sin fremste forpliktelse. Det skapte problemer for de som satt sentralt og hadde fokus på å holde budsjettene.

— Særlig i løpet av 90-tallet skjedde det en gradvis utskiftning av ledere i mange sosialkontorer. Det ble satt inn ledere med utdanning i økonomi eller offentlig administrasjon, og med en klar oppfatning av at deres viktigste suksesskriterium i denne stillingen var evnen til å holde budsjettet.

— Dette møter vi igjen i sosialtjenesten i dag. Jeg har hatt samtaler med familier med sterkt handicappede barn som ikke får den hjelpen de trenger, der velmenende saksbehandlere bare slår ut med armene og sier at de har ikke ressurser til å gi bedre tilbud.

— For pappaen som ble sykmeldt på grunn av stresset og får beskjed om at støtten til familien reduseres fordi «pappa er jo hjemme», blir det presentert som et nullsumspill. «Hvis dere skal få, må vi ta fra noen andre.»

— Men det er helt feil. Loven fastsetter hvilke rettigheter de som trenger bistand har, den del av budsjettet som angår oppfyllelse av slike lovfestede rettigheter må ses som en anslagspost, og da må man bare akseptere budsjettoverskridelser hvis alternativet er å nekte noen det de har krav på. Men budsjettoverskridelser oppfattes gjennomgående som en dødssynd i offentlig administrasjon, sier professoren engasjert.

Han nevner også problematikken knyttet til varslere.

— Det går ikke på lederne, men på de lenger nede i systemet, sier han.

— Jeg har vært i kontakt med engasjerte, men frustrerte, tjenesteytere i mange etater. Sykepleiere, for eksempel, får ikke bare klare advarsler mot å varsle aviser eller Helsetilsynet, men når de går til sin nærmeste leder og sier fra om uholdbare forhold, får de ofte beskjed om at det må de slutte med – for budsjettet skal holdes. Det avspeiler at det dominerende og viktigste suksesskriteriet for lederne er at man holder budsjettet.

Knut Olav Åmås, direktør i Fritt Ord, er en av de som roper et varsko om utviklingen på dette området. I en kronikk i Aftenposten skriver han at «takhøyden for kritikk i arbeidslivet er senket», og viser spesielt til at «styret i Politiets Fellesforbund nå fraråder politifolk å si fra» om kritikkverdige forhold.

Bernt har sagt til Bergens Tidende at «jeg skammer meg over å være norsk». Det var en sak hvor barn ble sendt ut av landet. Det dreide seg om opphold på humanitært grunnlag.

— Til tross for at loven klart sier at barnets beste skal være grunnleggende, valgte Høyesteretts flertall i den saken å gi etter for det de mente var det underliggende ønske fra Regjeringen og flertallet i Stortinget, sier han.

— I dommen ble bestemmelsen om at hensynet til barnets beste skal være det grunnleggende i slike saker i praksis skjøvet til side ved en henvisning til en passus i loven hvor det står at man kan ta innvandringspolitiske hensyn.

— Det var dissens i Høyesterett, hvor selv landets fremste jurister var sterkt i tvil om hvor langt man kunne strekke strikken for å unngå å bli oppfattet som en aktør i en politisk debatt.

— Jeg synes Høyesterett her sviktet sitt oppdrag for forsvarer av rettssikkerhet og respekt for klare verdivalg i lov og internale konvensjoner, tordner Bernt.

— Hva tenker du er HRs ansvar i dette?

— Bunnlinjen er kort og godt at vi må gjenreise respekten for ekspertise og faglighet i offentlig administrasjon, og her har også Høyesterett en rolle i situasjoner der politiske valg har fått trumfe det som burde oppfattes som klare rettslige forpliktelser når det gjelder krav til det rettslige og faglige grunnlag for de avgjørelser som treffes.

— Når jeg holder forelesninger for våre studenter om fagetikk for jurister, minner jeg dem hyppig på hvor viktig det er å ta vare på sin faglige autoritet. De skal kunne se seg selv i speilet og vite at de gjør en god jobb som fagfolk på sitt felt, avslutter Bernt.

Jan Fridthjof Bernt har vært knyttet til Universitetet i Bergen siden 1969, de siste 25 år som professor i rettsvitenskap. Han fremstod tidlig som en usedvanlig og allsidig ressursperson innen akademia, både på sitt eget fags vegne og som talsmann i debatter om universitetenes plass og rolle i samfunnet. Fra å markere seg i det norske toppsjiktet innen faget offentlig rett og kommunalrett er hans forskningsprofil utvidet til å omfatte helse- og sosialfag, rettskildelære, generell rettsteori og rettsfilosofi, internasjonal rett, forskningsetikk, EØS-rett og menneskerettigheter.

Kilde: Norsk Biografisk Leksikon